Formas de Organización Administrativa de los Estados.

FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

1.       CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN.

La forma del Estado apunta a definirnos cuál es la consistencia de poder cuyo titular es el Estado; desde el punto de vista jurídico se trata de saber cuál es la estructura interna del Estado, si éste posee un único titular o responde a diferentes centros de poder.

2.      ESTADO UNITARIO.

Es aquel que no posee más que un solo centro de impulsión política y gubernamental. El poder político, en la totalidad de sus atributos y funciones, proviene de un único titular que es la persona jurídica del Estado.

El excesivo centralismo, como acabamos de ver, separa considerablemente al ciudadano de los centros de decisión política y restringe en la práctica los mecanismos de la participación, puesto que desconoce el hecho sociológico que ata al ciudadano con su comunidad.

Por eso, se ha notado  una cierta tendencia por parte del Estado unitario hacia la adopción de formas de descentralización.

Estado unitario descentralizado.

Es un Estado simple en el que ciertas entidades territoriales tienen una esfera de competencia que les es propia y la ejercen a través de órganos de su propia escogencia y no mediante funcionarios delegados del poder central.

3.      DESCENTRALIZACIÓN.

La descentralización implica el reconocimiento o la creación de entidades territoriales.

                        Elementos de la descentralización:

   Distinción de los asuntos nacionales y locales: los que interesan al conjunto de la población y los que solo incumben a una colectividad en particular.

      Otorgamiento de personalidad jurídica a las colectividades.

      Elecciones de los órganos locales por la colectividad y no por el Estado Central.

4.      DESCONCENTRACIÓN.

Es en realidad una modalidad del ejercicio de la administración centralizada; pudiéramos adjetivarla como falsa descentralización, puesto que si bien puede transmitir la sensación de vivir un proceso de descentralización, en realidad apuntala el modelo centralista.

Se llama desconcentración la transferencia a un agente local del Estado, de un poder de decisión ejercido hasta entonces por el jefe supremo de la jerarquía. Es siempre el Estado el que decide, pero en el lugar, y no desde la capital.

Puede observarse entre nosotros dos tipos de desconcentración:

      Desconcentración territorial: consiste en el manejo a través de oficinas locales o zonas administrativas de asuntos pertenecientes al ámbito de competencia del poder central.

      Desconcentración funcional: implica la creación de entes administrativos con personalidad jurídica o autonomía funcional bajo el control de los órganos de la administración central.

FUNDAMENTOS DE DERECHO PÚBLICO UNA ESTRATEGIA PARA SU ESTUDIO. PEDRO BRACHO. 2000

Principios rectores de los Actos Administrativos. PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD DE LOS ACTOS GENERALES POR ACTOS PARTICULARES.

PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

C.     Principio de Inderogabilidad de los actos generales por actos particulares.

El principio antes enunciado no es, tal como se señaló precedentemente, sino una derivación del más genérico de legalidad administrativa; sin embargo, cabe hacerlo resaltar porque es la primera vez que se inserta en una norma de nuestro derecho positivo, recogiéndose así el fruto de la más actualizada doctrina. Al efecto, el artículo 13 de la ley sancionada establece que: “ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la disposición general”.

La atenta lectura de esta disposición y su análisis combinado con las que establecen jerarquía de los actos administrativos, nos revelan que en realidad han sido establecidas dos reglas de aplicación:

Primera Regla: Los actos administrativos han de atender a la jerarquía establecida en forma tal que los de menor rango no pueden derogar a los de rango superior. Al efecto, el artículo 14 clasifica así a los actos de acuerdo con el indicado rango:

Decretos, que son las decisiones de mayor jerarquía dictados por el Presidente de la República y refrendados por el Consejo de Ministros si fue tomado en tal sede, o por él o los Ministros a quien corresponda;

Resoluciones, son las decisiones, tanto generales como particulares adoptadas por los Ministros, bien por disposición del Presidente de la República, o bien por disposición de la ley;

Orden o Providencia, son las restantes decisiones de los órganos de la Administración Pública Nacional.

De acuerdo con esta primera regla analizada, a la cual podemos denominar Regla de la jerarquía, una resolución no puede derogar un decreto aun cuando este contenga un acto individual y la primera tenga contenido normativo. Una orden no puede derogar a una resolución aun cuando nos encontremos en una hipótesis análoga a la antes planteada.

Segunda Regla: Regla del contenido del acto. De acuerdo con esta regla, un acto administrativo particular no puede derogar la disposición de carácter general aun cuando la última haya sido dictada por un órgano inferior al que dictara a aquella.

Aparentemente las dos reglas se contradicen, pr cuanto o bien se atiende al rango del acto el cual como hemos visto en el sistema establecido en la ley depende de la jerarquía del órgano que lo dicta, o bien se atiende al contenido del acto que alude al carácter normativo del mismo.

LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y LEGISLACIÓN COMPLEMENTARIA. BREWER-CARÍAS, RONDÓN, URDANETA. 2007.

Principios de los Actos Administrativos. PRINCIPIO DE DISCRECIONALIDAD

PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

C.    Principio de discrecionalidad.

La ley consagra el principio de discrecionalidad al permitir en el artículo 12, que por “disposición legal o reglamentaria” puede dejarse alguna “medida o providencia a juicio de la autoridad competente”. La posibilidad de disponer de un margen libre de apreciación que permita al órgano administrativo aplicar sus criterios de oportunidad y conveniencia en la emanación del acto, no emerge sólo del legislador sino también del uso de la potestad reglamentaria, o lo que es lo mismo, por vía reglamentaria puede acordarse la discrecionalidad . Ahora bien, la facultad que se otorga se encuentra limitada severamente en la ley comentada, al sancionarse el Principio de racionalidad el cual puede ser definido a través del texto citado, como aquél en virtud del cual el ejercicio de la potestad discrecional debe efectuarse, “manteniendo la debida proporcionalidad y adecuación con la situación” específica que se haya planteado. Está abierto así el camino del control jurisdiccional de la potestad discrecional, por cuanto, si la decisión ha de ser “adecuada”, esto es, conforme y pertinente en relación a los elementos del acto y es la situación jurídica sobre la cual opera, esto significa que el juez puede valorar el mérito de la misma y puede compararla con los resultados obtenidos. Por lo que atañe a la “proporcionalidad”, la misma alude a la relación causa-efecto de naturaleza cuantitava, por  cuanto a través de ella podrá valorarse si la medida adoptada guardaba relación numérica  de volumen con la situación planteada. La “adecuación” exigida es, a nuestro ver, un control cualitativo del uso de la discrecionalidad; en cuanto que la proporcionalidad alude al control cuantitavo sobre la misma.

LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y LEGISLACIÓN COMPLEMENTARIA. BREWER-CARÍAS, RONDÓN, URDANETA. 2007.

Principios rectores de los Actos Administrativos. PRINCIPIO DE MOTIVACIÓN

PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

C.     Principio de motivación.

Aun cuando existen muchas posiciones doctrinarias al respecto, la tesis más difundida estima que motivación del acto administrativo es la expresión del motivo mismo, entendiéndose por tal la expresión del fin que se persigue con su emanación. La exigencia de que el acto contenga el basamento expreso de la decisión resguarda los intereses de los administrados, por cuanto les permite conocer las razones que la Administración asume en la toma de decisiones. A falta de norma expresa que establezca otras exigencias, en los actos vinculados, el motivo está dado por el propio legislador que es el que establece el fin u objetivo de la decisión y por ello la remisión especificada a la disposición en la cual se fundamenta el acto, actúa como motivo del mismo. En los actos discrecionales el motivo lo indica el propio autor, quien señala la razón o fundamento de su decisión. La importancia como se señaló, de este elemento del acto administrativo, ha hecho que se elevara a nivel de principio su exigencia, lo cual recoge el artículo 9 del texto sancionado, haciendo la siguiente regulación:

a)     La motivación consiste en la referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto. Se establece así la necesidad tanto de la motivación fáctica como de la motivación jurídica.

b)     La motivación, con los elementos antes indicados es exigida sólo a los actos de carácter particular.

c)      No requieren motivación los actos de simple trámite. Al efecto, es necesario indicar que en el contexto de la ley sancionada, estos actos de simple trámite son los que configuran los que se dictan a todo lo largo del procedimiento de formación de un proveimiento definitivo y que operan como actuaciones instrumentales, por cuanto no tienen efecto constitutivo alguno, estando destinados principalmente a ordenar la apertura de una fase; a efectuar citaciones o notificaciones y otras finalidades análogas. Se prevé igualmente que una disposición expresa de la ley exceptúe a ciertos actos del requisito de la motivación.

LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y LEGISLACIÓN COMPLEMENTARIA. BREWER-CARÍAS, RONDÓN, URDANETA. 2007.

Principios de los Actos Administrativos. PRINCIPIO DE EJECUTORIEDAD.

PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

        2. Principio de Ejecutoriedad.

            Si la eficacia es la idoneidad del acto para producir los efectos para los cuales ha sido dictado y la ejecutividad consiste como se vio, en la cualidad de los actos que requieran ejecución de que la misma sea realizada por la propia Administración, la ejecutoriedad implica una cualidad más específica. En efecto, ella es igualmente una condición relativa a la eficacia del acto; pero sólo los actos capaces de incidir en la esfera jurídica de los particulares imponiéndoles cargas (tanto reales, como personales; de hacer, de dar o no hacer). Lo relevante de la ejecutoriedad es que la Administración puede obtener el cumplimiento de lo ordenado aún en contra de la voluntad del administrado y sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales. Se deroga así, con tal principio y en relación a su esfera, una regla que es la base de la convivencia pacífica de las sociedades, que impide que cada uno se haga justicia por sí mismo. Resumiendo las notas esbozadas, la ejecutoriedad del acto administrativo se presenta en consecuencia como una especial manifestación de eficacia de los actos administrativos que imponen cargas en virtud de la cual se puede obtener el objetivo perseguido por el acto aún en contra de la voluntad de los administrados sobre los cuales dichas cargas recaigan y, sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales. En la redacción que emplea el texto sancionado (L.O.P.A.), el principio general que rige en materia de ejecución forzosa es su realización de oficio por la propia Administración, salvo que exista una expresa disposición legal que la encomiende a la autoridad judicial.

La ley sancionada va perfilando el principio, sus consecuencias y las garantías que otorga a los afectados, en varios artículos que podemos resumir así:

• La ejecutoriedad sólo procede cuando existe un acto administrativo formal. Al efecto, el artículo 78 señala: "Ningún órgano de la Administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos".
• La condición anterior se contempla con la necesidad de la efectiva notificación del acto. Al efecto el artículo 73 indica, que los actos que afecten los derechos subjetivos o los intereses legítimos personales y directos de los particulares, deberán serle notificados. La notificación debe contener el texto íntegro del acto con la indicación, si fuere el caso, de los recursos que proceden y el señalamiento de los términos para el ejercicio y de los órganos o tribunales ante los cuales deben interponerse. Los vicios de la notificación por falta de los requisitos antes indicados, hará que la misma se considere defectuosa y que no produzca efecto alguno. Ahora bien, ¿Cómo ha de realizarse la notificación?. Según los términos de la ley podemos considerar que la notificación puede ser ordinaria o extraordinaria. La notificación es ordinaria en los casos en los cuales el administrado tenga domicilio o residencia conocida, o bien los tenga su apoderado, si se ha hecho representar expresamente. En esta hipótesis la notificación habrá de entregarse en el domicilio o residencia indicados, exigiéndose recibo firmado en el cual se dejará constancia de la fecha en que se realiza y asimismo del contenido de la notificación y de la identificación de la persona que la reciba. La notificación es extraordinaria cuando no pueda practicarse en la forma antes descrita. La redacción de la ley es la siguiente: "...cuando resulte impracticable la notificación en la forma prescrita en el artículo anterior". En este caso se procede a publicar el acto en el diario de mayor circulación de la entidad territorial donde la autoridad que conoce del asunto tenga su sede. En tales casos se entenderá notificado al interesado quince días después de la indicada publicación, circunstancia esta que habrá de advertirse en la forma expresa en el texto publicado. En los casos en que no hubiere periódicos en la entidad territorial correspondiente, la publicación deberá hacerse en un diario de gran circulación de la capital de la República.

• La ley establece los medios a través de los cuales se hace efectiva la ejecución, distinguiendo los siguientes casos:

1. Si la carga impuesta es una prestación de hacer susceptible de ejecución indirecta, la Administración procede a efectuarla, bien por sí misma, o bien designando a un tercero y cargará los gastos a costa del obligado.
2. Si se trata de una carga personal que no admite la sustitución del obligado por un tercero, la ley sancionada establece como medio la llamada "coacción indirecta" mediante multas. Al efecto, se indica que si el obligado se resistiese a cumplir actos de ejecución personal, se le impondrán multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía y, en el caso de que persista en el incumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que ya se le hubieren aplicado, concediéndose un plazo razonable, a juicio de la Administración, para que cumpla lo ordenado. 

LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y LEGISLACIÓN COMPLEMENTARIA. BREWER-CARÍAS, RONDÓN, URDANETA. 2007

 LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS: 

http://www.oas.org/juridico/PDFs/mesicic4_ven_ley_org_proc_adm.pdf

Principios de los Actos Administrativos. PRINCIPIO DE EJECUTIVIDAD.

PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

           La ley regula algunos principios considerados como fundamentales de los actos administrativos. Al efecto, en el orden de enunciación por parte de la misma aparecen los siguientes:

1. Principio de ejecutividad.
2. Principio de ejecutoriedad.
3. Principio de motivación.
4. Principio de discrecionalidad.
5. Principio de Inderogabilidad de los actos generales por los actos particulares.

          Se observa al efecto que, tal como se apreciará del análisis  del complejo de la normativa, la ley enuncia muchos principios o postulados generales en los cuales se fundamenta el sistema que ella establece. Ahora bien, es necesario distinguir entre los principios que aluden específicamente el Acto administrativo como tal y los principios que aluden a la Actividad en General de la Administración. Dentro de estos últimos se pueden distinguir a los de naturaleza operativa que actúan como reglas propias de la conducta de la Administración, constituyendo lo que se denomina Reglas de Buena Administración y los que operan como garantías de los administrados. Debe señalarse que las respectivas esferas no son ni pueden estar totalmente separadas, sino que muchas de ellas se encuentran íntimamente vinculadas y tienen un fundamento común. Veamos por el momento los principios específicos de los actos administrativos.

1. Principio de ejecutividad.

          El principio de ejecutividad es aquel en virtud del cual los actos administrativos definitivamente firmes, esto es, que hayan agotado la vía administrativa, producen los efectos perseguidos con su emanación, sin necesidad de una homologación por parte de un órgano extraño a la esfera de la Administración. El acto es definitivamente firme, esto es, se dice que "ha agotado la vía administrativa" cuando ya no posible ejercer contra el mismo el recurso jerárquico. Esta situación se plantea bien porque se ha vencido el lapso para su ejercicio; o bien porque habiendo sido interpuesto dicho recurso el mismo ha sido decidido. De allí que, salvo el ejercicio del recurso de revisión que, como veremos opera como una vía excepcional, el acto firme no admite impugnación alguna por la vía administrativa.

          Precisada la primera noción, es necesario explanar la segunda, esto es, la indicación de que una vez que el acto sea firme ya no requiere homologación de ningún órgano externo a la esfera, administrativa. La homologación es el acto en virtud del cual se otorga eficacia jurídica a una decisión precedente, la cual en espera de esta última se presenta como válida y existente pero carente de efectos.La ejecutividad es así, la idoneidad del acto administrativo para obtener el objetivo para el cual ha sido dictado. Ahora bien, hay actos que se agotan en una simple declaración, en cuanto hay otros que están destinados a obtener fines mediante la realización de actuaciones materiales. La ejecutividad propiamente dicha está constituida por la condición especial de estos actos, cuya eficacia implica actuación de operaciones materiales, de ser cumplidos por el propio órgano que lo dicta o por cualquier otro órgano actuante dentro de la esfera administrativa. Pongamos el caso de que se ordene el cierre de una calle. Este acto no es una simple declaración, sino que tiende a producir un efecto constitutivo que requiere para su cumplimiento una operación material: colocación de postes o de barras; colocación de obstáculos para impedir la circulación o, simplemente, el cambio de las señales de tránsito; la colocación de un signo que establezca la prohibición. La ejecutividad del acto consistirá en la efectiva colocación de los objetos o señales que cumplan con la finalidad perseguida por el mismo: impedir la circulación por dicha calle. 

El artículo 8 de la ley sancionada establece expresamente la ejecutividad de los actos administrativos, por cuanto de su redacción se evidencia que la misma es la condición propia de los "actos administrativos que requieren ser cumplidos mediante actos de ejecución". La consecuencia que la norma citada le atribuye a la cualidad que se analiza es la de que los actos dotados de ellas "deberán ser ejecutados por la Administración en el término establecido", indicando que a falta del mismo, se ejecutarán inmediatamente.

LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y LEGISLACIÓN COMPLEMENTARIA. ALLAN BREWER-CARÍAS, HILDEGARD RONDÓN, GUSTAVO URDANETA. 2007.

"ÓRGANOS" y "ENTES" de la Administración Pública

Artículo 15. Los órganos y entes de la Administración Pública se crean, modifican y suprimen por los titulares de la potestad organizativa conforme a lo establecido en la Constitución y la Ley.
Tendrá el carácter de ente toda organización administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad jurídica propia distinta de la República, de los estados, de los distritos metropolitanos y de los municipios.
Son órganos las unidades administrativas de la República, los estados, los distritos metropolitanos y entes públicos a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

Artículo 16. La creación de los órganos y entes administrativos se sujetará a los siguientes requisitos:

1. Indicación de su finalidad y delimitación de sus competencias o atribuciones.  
2. Determinación de su forma organizativa, su ubicación en la estructura de la Administración Pública y su adscripción funcional y administrativa.
3. Previsión de las partidas y créditos presupuestarios necesarios para su funcionamiento. En las correspondientes leyes de presupuesto se establecerán partidas destinadas al financiamiento de las reformas organizativas que se programen en los órganos y entes de la Administración Pública

La supresión o modificación de órganos y entes administrativos se adoptará mediante actos que gocen de rango normativo igual o superior al de aquellos que determinaron su creación o última modificación.

No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de éstos.

Artículo 17. No podrán crearse nuevos órganos o entes en la Administración Pública que impliquen un aumento en el gasto recurrente de la República, los estados, los municipios, las distritos metropolitanos o de los municipios, sin que se creen o prevean nuevas fuentes de ingresos ordinarios de igual o mayor magnitud a la necesaria para permitir su funcionamiento.

Artículo 18. El funcionamiento de los órganos y entes de la Administración Pública se sujetará a las políticas, estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los respectivos planes estratégicos y compromisos de gestión. Igualmente, comprenderá el seguimiento de las actividades, así como la evaluación y control del desempeño institucional y de los resultados alcanzados.

LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA